扶貧新實踐:新階段的超常規策略
2019-09-05來源:新京報
       進入到新世紀以來,大規模農村貧困減少基于的經濟社會條件開始發生變化。

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李小云:中國農業大學教授,國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員

       扶貧的難度正在不斷提高

       首先,中國GDP增速從2011年的9.5%左右逐年下降到2015年的6.9%,經濟增長的動力從要素投入轉向以創新和消費為動力。這給中國扶貧帶來了新的挑戰,即經濟增長速度放緩,特別是投資放緩會影響貧困人口就業;同時貧困人口的消費和人力資本儲備又很難適應經濟增長動力轉變的趨勢,經濟結構的轉型越來越不利于貧困人口直接受益于經濟發展。

       其次,收入不平等日益加劇,社會分化日益明顯,環境資源問題凸顯,農村以及城鄉差距等問題更是受到社會的廣泛關注,中國開始面臨公平和效率的雙重挑戰。中國的基尼系數從1978年的0.121增加到2007年的0.376,再到2017年的0.4左右。社會不平等程度的加大一方面會影響高經濟增長的可持續性,同時也會極大的削弱減貧的效益。

       最后,按照中國政府原來的農村貧困標準,2007年中國農村的貧困發生率就已經下降到了1.6%,但是這個標準是一個很低的赤貧標準。低的貧困線的主要問題一是低估了實際貧困人口的數量,二是很難展開有說服力的國際比較。因此,2011年,中國政府以2010年不變價2300元為基數大幅度提高了農村貧困標準。在此標準下,中國農村貧困人口在2011年為12238萬。

       貧困線的提高又加大了扶貧的難度,如再考慮到中國政府到2020年全面消除農村絕對貧困的目標的要求,扶貧任務則會比歷史上的任何時候都要困難的多,這意味著新的階段的農村扶貧工作需要采用超常規的扶貧策略。這些因素改變了2011年以來中國農村貧困的景觀,引發了中國農村扶貧機制的重大轉變和創新。

       近十年中,貧困發生率大幅度降低

       2011年,國務院印發新千年第二個扶貧開發綱要,《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》,為了完成《綱要》提出的到2020年消除農村絕對貧困的目標,2013年中國政府啟動了精準脫貧攻堅戰。脫貧攻堅實施以來,農村絕對貧困人口的數量和貧困發生率大幅下降。全國農村貧困人口從2010年的16567萬人下降到2018年的1660萬人,貧困發生率從2010年的17.2%下降至1.7%。

       精準脫貧攻堅戰的巨大成就不僅表現在收入性貧困指標的大幅改善,還體現在貧困地區基礎設施、教育、衛生以及居民住房等生產、生活環境和公共服務的改善。據統計,截至2017年底,貧困地區農村居民居住在鋼筋混凝土房或磚混材料房的農戶比重為58.1%,比2012年上升18.9個百分點;戶均住房面積也比2012年增加21.4平方米;飲水無困難的農戶比重為89.2%,比2013年提高了8.2個百分點;貧困地區有文化活動室的行政村比例達到89.2%,有衛生站(室)的行政村比重達到92.2%,貧困地區通電的自然村接近全覆蓋,84.7%的農戶所在自然村上幼兒園便利,88.0%的農戶所在自然村上小學便利。

       新時期的扶貧工作之所以能在相對不利于減貧的社會經濟條件下依然取得幾乎與改革開放之初相當的成就的主要原因在于精準脫貧攻堅戰的一系列扶貧創新。

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       創新一:資源供給奠定脫貧基礎

       扶貧新領導機制和資源籌措的新機制。政府主導是中國發展的主要經驗,也是長期以來扶貧工作的基本模式。脫貧攻堅實施以來,中央在此基礎上,實行“第一書記掛帥”的集中統一領導體制,通過以黨的領導權威超越行政治理的規范的方式進一步強化政府的主導性,從而為克服各種結構性制約提供了制度供給。這一新的制度供給在扶貧資源的籌措方面效果顯著。在“五級書記掛帥”的機制的統領下,農業、林業、水利、教育、衛生、交通和基礎設施等幾乎所有的政府部門的各種資源迅速投向最為需要的貧困地區和貧困人口。

       從某種意義上講,脫貧攻堅實施以來,之所以能夠取得如此大的成績,很大程度上得益于新的制度條件下用于扶貧的資源供給強度。據統計,2017年包括扶貧重點縣以及連片特困地區貧困縣在內的貧困地區(832個縣)所獲得的扶貧資金總額達到4419.5億元,比2010年增加了6倍多,其中中央撥付2053.6億元,包括對口幫扶、東西扶貧協作、企業幫扶在內的其他資金為2027億元;省級財政332億元,比2010年的25.4億元增加了10倍多。

       創新二:建檔立卡幫助精準扶貧

       直接瞄準貧困群體的建檔立卡貧困戶識別機制。由于到2020年消除農村絕對貧困的目標要求不能落下一個人,這需要識別誰是扶貧的對象,從客觀上為根本改變長期以來針對窮人的瞄準失靈的機制發育奠定了條件。2014年,中國政府開始在全國展開貧困戶的建檔立卡制度。為了準確識別農村貧困人口,中國政府采用了2010年不變價格2300元的收入標準,同時附加容易識別的“兩不愁、三保障”的非收入性貧困指標,這一指標體系一方面把握了收入標準的維度,但更重要的是克服了利用收入維度難以識別窮人的缺陷,將容易識別的衣、食、住房、教育、醫療作為瞄準的指標內容,從而從技術的角度解決了識別窮人的方法問題。這是中國扶貧歷史上第一個真正意義上的窮人瞄準機制。

       在這樣一個體系的基礎之上,各地根據自己的情況創造出了眾多的瞄準創新,如貴州廣泛采用的“一看房,二看糧,三看勞動力強不強,四看家中有沒有讀書郎”,極大地豐富了識別窮人的方法。按照這個方法,2014年全國共識別出2948萬戶建檔立卡貧困戶、8962萬貧困人口(汪三貴,郭子豪,2016),為了確保建檔立卡農戶的精準性,中國政府對已識別的建檔立卡農戶進行了反復的核查,扶貧標準設置在技術上的可識別性以及相應的核查機制,最大程度地減少了擠入和漏出,從而確保了真正窮人的覆蓋度。

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       創新三:分類施策保證扶貧效果

       確保扶貧效果的精準施策。中國政府在建檔立卡的基礎之上對貧困戶的致貧原因進行了分類并做出了“五個一批”的具體部署。通過發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批,還有就業扶貧、健康扶貧、資產收益扶貧等方式對貧困戶進行分類施策,從扶貧的角度看,分類施策有助于直接瞄準已經發生的貧困問題,從而避免扶貧資源使用的偏離,確保扶貧效果。基于致貧原因的分類施策將統籌之后的扶貧資源再次回到各個專業部門,使得部門的專業技術作用得以發揮,調動了各個部門的專業積極性,同時也為這些回應部門業績考核和審計提供了合法的依據。

       創新四:創新模式增加扶貧渠道

       扶貧方式的創新。精準脫貧攻堅戰實施以來,在2020年高質量脫貧目標的約束下,出現了大量的扶貧創新模式,極大地豐富了中國的扶貧實踐。更為重要的很多扶貧實踐模式的意義超越了扶貧本身。比如,土地流轉扶貧實踐為農村土地改革提供了經驗;“扶貧車間”為緩解外出就業與留守矛盾提供了很好的解決方案;旅游扶貧為鄉村產業興旺和農業多功能化提供了方向;電商扶貧則很好地解決了農產品銷售難的問題。

       創新五:獨立評估提供制度保障

       確保脫貧攻堅質量的第三方獨立考核評估。精準脫貧是中國政府在進入到新世紀第二個十年以來實施的重大的民生工程。中國政府從實施這一計劃開始即提出了脫貧攻堅的效果要經得起歷史的考驗的要求,因此對于脫貧攻堅的每一個環節都設置了嚴格的考核評估制度,比如針對建檔立卡、精準施策等實行定期核查,對于貧困退出則采用了嚴格的第三方獨立的評估機制。

       精準脫貧中的第三方獨立評估體系的建立和實踐,是自2004年中國正式成立第一家政府業績評估專業機構展開獨立評估以來在政府績效管理中最為系統和嚴謹的獨立評估機制。這一機制不僅是確保扶貧資源使用效率的制度性約束,更重要的是確保到2020年如期完成全面消除農村絕對貧困目標的制度性保障。

       精準脫貧攻堅是在中國經濟社會的結構趨向于不利于減貧的條件下實施的立足社會公平的政治行動。雖然很多的政策和措施都是基于以往的實踐基礎,但是精準脫貧將保護式和開發式扶貧進行了有機對接,將中國的經濟社會發展與減貧在制度層面進行了整合,在一系列扶貧方式上進行了創新,將瞄準到施策再到評估整合為一個系統,形成了迄今為止最為系統的科學減貧戰略和政策框架,從而構成了中國扶貧的新實踐體系。
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