打擊野生動植物犯罪國際公約
2019-12-25來源:中國綠發會
       譯者按:我們需要一個野生生物方面的國際犯罪公約嗎?聯合國《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(CITES)前秘書長約翰·斯坎倫先生與中國綠發會秘書長周晉峰在年初討論了這個問題,并分享了他的精彩觀點。

       盡管CITES被認為是最成功的國際公約之一,但它本質上是一個貿易管制公約。盡管在過去十年來國際社會在打擊野生動植物非法貿易方面已取得累累碩果,也已看到了些許似乎是轉機的跡象,但這些成果也是很不堪一擊的,在打擊這類嚴重犯罪的國際框架中仍然存在著空白。所以,要超越CITES公約去看問題。經作者授權,現中國綠發會國際部將這篇文章翻譯過來,分享如下,供各方思考和參考。

       John Scanlon:我們需要一個野生動植物犯罪公約嗎?目前,尚無一個關于野生動植物犯罪的全球協定,也不存在一個對“野生動植物犯罪”的放之四海而皆準的定義。在這種一致協定缺失的情況下,CITES——亦即《瀕危野生動植物種國際貿易公約》,這個旨在規范野生動植物買賣的貿易公約,在應對急劇增長的野生動植物犯罪方面起了很大的作用。鑒于其權利范圍,這項努力僅限于管制針對CITES附錄中已經列出來的物種的非法國際貿易。



       野生動植物犯罪涉以數十億計的金額,但還沒有一個全球協議來打擊。CITES公約與許多合作伙伴一起,包括聯合國毒品和犯罪問題辦公室(UNODC)、聯合國預防犯罪和刑事司法委員會(CCPCJ)以及另外兩個聯合國重要公約,即《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯合國反腐敗公約》,在打擊野生動植物犯罪方面起到了重要作用。

       近年來,聯合國大會(UNGA)通過了關于“打擊非法野生動植物販運”的專門決議(2015年、2016年、2017年),其中的內容在很大程度上是來源于CITES公約以及聯合國犯罪委員會決議的影響,以及應聯合國環境大會要求而產生的聯大決議。

       CITES是一個貿易公約

       CITES在本質上是一個貿易公約,使用與貿易有關的措施來實現其自然保護目標。它對所列物種標本的合法貿易進行監管,并尋求對非法貿易(即違反公約規定的貿易)進行打擊。CITES針對的是國際貿易,而不是國內貿易或偷獵,它只適用于CITES附錄中列出的動植物物種。目前已大概包括了36000個物種。

       CITES是一個貿易公約,而非一個與犯罪有關的公約

       CITES并非一項與犯罪有關的公約,盡管它要求各締約國對不符合該公約的貿易進行處罰,但它并沒有要求各國將非法野生動植物貿易定為刑事犯罪。所以CITES被形象地描述為“對販運者試圖回避的規則進行界定”的一個國際公約。

       CITES并非一個將執法或更廣泛刑事司法界匯聚到一起的“自然論壇”。盡管執法或更廣泛刑事司法界——諸如國際刑警組織(INTERPOL)、毒品和犯罪問題辦公室(UNODC)和世界海關組織(WCO)等實體等機構的參與對于打擊野生動植物犯罪也起到了極大作用。

       在我擔任CITES秘書長的期間(譯者注: 2011-2018年間) ,我們試圖將CITES納入這些實體機構的工作方案中,包括建立了“國際打擊野生動植物犯罪聯盟”(ICCWC),并與ICCWC的各個伙伴直接合作,這些伙伴涵括了從最高層面的到操作層面的多個層次。我們直接與聯合國犯罪委員會和兩個聯合國公約進行了接觸,并邀請國際刑警組織野生動植物犯罪工作組在2016年在約翰內斯堡舉行的CITES第17屆締約方大會(CITES CoP17)期間舉行了會晤。

       我們很成功。CITES締約方,CITES締約方及其當局和公約秘書處一起,在多方支持下,在幫助建立打擊非法野生動植物貿易的全球法律和政策框架、吸引國際關注以及為這一關鍵問題提供財政和技術支持方面,做出了卓越的貢獻。包括與ICCWC的合作伙伴們建立了良好的合作伙伴關系。

       CITES的優勢和局限性

       CITES成立的初衷,是為了規范野生動植物貿易。自1975年生效以來,它越來越多地參與了打擊非法野生動植物貿易的努力中,并在近年來發揮了領導作用,包括在政府間一級。作為一項貿易公約,CITES在打擊非法野生動植物貿易方面既有優勢、但也存在其局限性。這一點在2016年聯合國毒品與犯罪問題辦公室(UNODC)發布的《世界野生動植物犯罪報告》揭露得淋漓盡致。

       《世界野生動植物犯罪報告》指出,CITES允許各國根據一套共同的規則和商定的物種清單來相互保護各國彼此的物種,并為打擊針對這些野生動植物的販運提供了合作手段。該報告得出的結論是,在其授權范圍內,CITES公約是“一個具有非凡范圍和權力的協定”,我完全同意這一觀點。

       未被CITES收錄的“數以百萬計的物種”可能被非法捕獲和交易,木材與魚類尤甚

       《世界野生動植物犯罪報告》還指出,那些未被CITES附錄所收錄的“數百萬物種”可能被非法采集捕獲、被非法交易,尤以木材和魚類為甚,因為這個公約并不能管制非法采伐或盜獵,也沒對“野生動植物犯罪”進行界定,更是對各國的國內市場鞭長莫及。在尚無一個全球認可的定義的情況下,于是《世界野生動植物犯罪報告》將“野生動植物犯罪”定義為“違反國家法律的捕獲和貿易”(harvesting and trade contrary to national law)。

       盡管CITES公約在打擊非法野生動植物貿易方面取得了巨大的進展,但它的任務已被延展,以應對這種對野生動植物的嚴重威脅。在我擔任該CITES公約秘書長期間,曾有些人在CITES打擊非法野生動植物貿易的努力程度上對我提出質疑,并指出它的源起是作為一個國際貿易公約。由于CITES是唯一一個有權處理該問題的全球公約,于是這成了我們義不容辭的責任。

       在打擊非法野生動植物貿易方面,《瀕危野生動植物公約》取得了巨大的進展,但授權已被延展

       幸運的是,自2010年以來情況有所好轉,許多機構,包括國際打擊野生動植物犯罪聯盟(ICCWC)的每一個伙伴,現在都在打擊非法野生動植物貿易方面得到了強有力授權和并開展了諸多項目,促進了總體格局的改變。

       我們需要的不僅僅是cites嗎?

       在國際刑法、而不是貿易法的框架內,要實現一個全面的、具有法律約束力的打擊野生動植物犯罪的制度(A comprehensive legally binding regime),這已經超出了CITES公約的范圍。在國際刑法框架內建立一個全面的、具有法律約束力的打擊野生動植物犯罪的制度,這已超出了CITES的權限。

       CITES、UNODC和UNGA都呼吁將涉及跨國有組織犯罪的非法野生動植物販運視為一項嚴重犯罪。這些術語已由《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》進行了界定。Wildlife crime has not, however, been brought within the formal legal framework of the Convention, which has adopted protocols[xiv] for a number of other serious transnational organised crimes, namely on trafficking in persons, smuggling of migrants and illicit manufacturing of and trafficking in firearms, each of which are defined within the protocols.

       然而,野生動植物犯罪卻并未納入《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》的正式法律框架內。該公約通過了若干其他嚴重的跨國有組織犯罪的議定書,如《打擊非法制造和販運槍支及其零部件和彈藥的補充議定書》,這些議定書都已經對于其主要概念進行了界定。

       近幾周來,大規模的野生動植物緝獲量提醒我們要重視非法野生動植物貿易的規模和性質

       近幾周來,由于海關當局的良好工作,我們已經注意到非法野生動植物貿易的規模和性質,如在香港特區、馬來西亞和烏干達大規模查獲的被非法交易的野生動植物。包括我在內的許多人都強調了后續調查、起訴和定罪的必要性。

       非法野生動植物貿易的產業級規模和性質,已經給人類、野生動植物和整個生態系統都帶來了嚴重的后果。這些都是由腐敗助長的嚴重跨國有組織犯罪。從性質上來說,它們既有國內的,也有國際的,并且影響到CITES中已列出的和未被列出的物種。對野生動植物犯罪沒有統一的定義這一現實情況,可能會給執法部門帶來諸多挑戰。鑒于這些事實,我們是否需要一項國際協定,能夠采取比CITES公約能夠采取的更全面的辦法來處理野生動植物犯罪?

       我們是否需要一個國際協議,可以采取比CITES更全面的方法來對付野生動植物犯罪?一項關于野生動植物犯罪的國際協議能起到什么作用?

       一項關于野生動植物犯罪的國際協定可以協調處理野生動植物犯罪的所有方面。這可以包括:責成各國將某些野生動植物犯罪定為刑事犯罪;加強跨國際邊界的合作,包括信息交流、培訓和技術援助;制定一個共同商定出來的“野生動植物犯罪”的定義,用來解決諸如非法捕撈、盜獵和非法販運等問題;以及協助CITES公約各締約方得以通過刑事司法制度來執行公約的條款。它可以適用于CITES公約附錄所收錄的物種,也可以適用于被跨國有組織犯罪分子非法捕獲、卻尚未得以列入CITES公約附錄的物種。

       一項關于野生動植物犯罪的國際協議是否會加強整個執法工作?

       如果有這樣的一個國際協定,以一項議定書的形式嵌入到《聯合國打擊跨國犯罪公約》公約的框架中的話,那么,是否能讓世界上更多國家將“野生動植物犯罪”視為一項嚴重犯罪,有助于進一步將打擊野生動植物犯罪納入刑事司法體系,深化國際合作以及警察和檢察官的參與,從而得以加強整體的執法工作?這是一個開放的問題,在得出任何最終結論之前(無疑將從進一步的投入中獲益),但也許現在是時候開始圍繞這一主題進行認真的對話了?
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