金錦萍:解讀社會捐贈?
2020-02-05來源:鳳凰公益
       一、問題的由來

       這幾天輿論焦點之一是:被肺炎防治指揮部指定的五家機構接收社會捐贈之后未能及時將捐贈的物資及時撥付的問題上,湖北省紅十字會和武漢市紅十字會首當其沖,不少觀點認為癥結在于這兩家紅十字會不具備應有能力,而且還存在錯誤或者濫用行為。(根據新聞報道,湖北省紅會負責人已經因此被免職。)

       這五家機構之所以被委以重任,緣起湖北省肺炎防治指揮部和武漢市肺炎防治指揮部的通告。通告主要內容如下:武漢新型冠狀病毒肺炎防控指揮部1月23日發布的《關于接收防治新型冠狀病毒感染的肺炎捐贈的公告》(第4號)確定:官方接受捐贈主體為武漢市慈善總會何武漢市紅十字會,接受捐贈的物資為當前急需用于疫情防控的物資,包括:醫用設備、醫療設備、試劑、藥品、防護設備、消洗設備、耗材(其中口罩需求量較大)等。暫不接受與疫情防控無關的物資和境外捐贈。而且明確捐贈的款物原則上由武漢市新冠肺炎防控指揮部統一調配使用。武漢市慈善總會、武漢市紅十字會將依法依規公布捐贈接收和使用情況,接受社會監督。

       湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部通告1月26日發布的通告確定:接受社會捐贈的主體為湖北省紅十字會、湖北省慈善總會和湖北省青少年發展基金會。當前急需用于疫情防控的物資包括:醫用防護服、N95口罩、醫用(外科)口罩、正壓隔離衣、防護面罩、護目鏡、消毒液等。暫不接受與疫情防控無關的物資。同時捐贈款物除定向捐贈外,原則上由湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部統一調配使用。湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、湖北省青少年發展基金會將依法依規及時公布捐贈款物接收和使用情況,接受社會監督。

       1月26日,基于這兩個公告,民政部發布了《關于動員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》(民政部公告第476號),其中明確:“慈善組織為湖北省武漢市疫情防控工作募集的款物,由湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、湖北省青少年發展基金會、武漢市慈善總會、武漢市紅十字會接收,除定向捐贈外,原則上服從湖北省、武漢市等地新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部的統一調配。外地慈善組織、志愿服務組織在疫情應對響應終止之前,不派工作人員、不發動組織志愿者進入湖北省。”

       此后,海內外大量的捐贈物資向上述五個機構匯聚,并出現接收、存放和發放方面的困難,關于地方紅十字會不勝其任的報道也形成洶涌輿情。于是以葛云松和賈西津教授等為代表的有識之士呼吁民政部盡快撤銷這一公告(參見《葛云松:民政部對慈善組織所募款物的限制應撤銷》),以便于釋放民間志愿機制的活力,助力疫情防控工作的順利進行。

       輿論普遍認為:這五家被指定機構的能力不足已經成為應急物資的“腸梗阻”,甚至有形成“堰塞湖”的風險。因此消除梗阻,應急物資的流通應該會暢通起來。事實上,事情也在往這個方向發展:一方面武漢市紅會對于定向性的社會捐贈已經網開一面,捐贈者可以直接與受贈方對接:武漢市紅十字會報請指揮部同意之后,對于定向捐贈作出適當調整,境內外單位或個人如有定向捐贈意愿,可以直接與定向捐贈醫療機構對接,確認后可直接將物資發往受捐單位。如有捐贈憑證需要的,后期可憑受捐單位相關證明到武漢市紅十字會辦理捐贈手續(參見《武漢市紅十字會對社會公告》第六號)。另一方面,紅十字會也借助企業力量強化其物流管理方面的能力,例如引入九州通協助其完成了捐贈物資的入庫、倉儲和信息錄入的工作。

       但是問題并未厘清:突發事件應對中,社會捐贈歸集政策的原理與原因何在?究竟該如何看待這一政策?

       二、突發事件應對中,社會捐贈歸集政策的前世今生

       特殊時期的公益捐贈歸集政策并非今天才有。有較長一段時期內,我國一旦發生自然災害或者公共衛生事件等突發事件,一般均由以下幾個渠道來接受社會捐贈:民政部作為政府部門設立救災賬號,統一接受社會捐贈之外,還指定紅十字總會及其地方紅十字會、慈善總會及其地方慈善會接受社會捐贈。

       例如2003年為應對非典型肺炎疫情,《民政部關于非典型肺炎社會捐贈的通告》中明確,此次非典型肺炎社會捐贈款物由民政部門、衛生部門負責接受,中國紅十字會總會、中華慈善總會也可接受。其他部門和社會組織一律不得接受社會捐贈,已接受的捐贈款物應盡快移交民政部門或衛生部門。不符合上述規定的,均屬于違規行為,廣大群眾可向當地民政部門舉報。民政部門要會同公安、工商等部門及時查處和取締各種形式的非法募捐活動。(要注意的是,彼時尚未有非公募基金會的出現,而且基金會數量較少,絕大多數都有官方背景。)

       但是2008年汶川地震發生之后,大量基金會第一時間發起募捐活動并獲得社會的廣泛支持,后民政部對于宗旨和業務范圍中包含有救災減災以及相關內容的基金會的募捐活動,都予以了事后認可。(要注意的是:2004年《基金會管理條例》頒布實施,確立兩種類型的基金會:公募基金會與非公募基金會。民間力量興辦的基金會如雨后春筍般興起。)

       2010年玉樹地震發生之后,公募基金會們沿襲了汶川地震時的做法,積極開展社會募捐和志愿動員工作。當時民政部、改革發展委、財政部、監察部和審計署曾經聯合發出《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》(民電[2010]89號),要求十三家基金會將已經募得的善款歸集到青海省民政廳救災賬戶、青海省慈善總會和青海省紅十字會,切實保障捐贈資金的合理配置和規范使用,旨在彌補信息不對稱導致的慈善資源配置不合理,并力圖對分散的社會捐贈資金進行規范和監管。但是要求社會捐贈歸集的規定未能充分考量慈善事業自身發展規律,在一定程度上誤讀了捐贈資金的法律性質。若將善款予以統一歸集使用,不僅會與《物權法》、《公益事業捐贈法》、《基金會管理條例》和《自然災害救助條例》相抵觸,而且將打擊慈善組織參與救災的積極性,損害社會捐贈的可持續性,進而影響到我國慈善事業的健康發展。故有關部門主動及時予以糾正,依然由各募得款項的基金會進駐玉樹開展公益項目。

       到了2020年,在應對武漢肺炎疫情這一公共衛生事件時,民政部重申了湖北省肺炎防治指揮部和武漢市肺炎防治指揮部的通告上的相關精神和內容,要求社會向政府部門進行捐贈的物資,統一歸集到指定的五家機構,并在此基礎上又增加了若干限制性條款。此乃事情的來龍去脈。

       三、問題的實質:應急處置中的政府與慈善組織的關系

       進入高風險社會以來,政府管理公共事務的復雜性陡增,對政府的應急能力建設提出更高要求。自然災害、公共衛生事件等突發事件一旦發生,都將影響正常的社會秩序,引發社會系統的紊亂,擾亂民眾生活和工作秩序,給社會造成重大損失。為了盡快恢復社會秩序,因此需要通過立法來明確公共衛生事件中的政府責任和角色,賦予政府以特殊處置的權力,來調配有限的公共資源,以希冀將突發事件所導致的損失降到最低限度,從我國的《突發事件應對法》、《突發公共衛生應對條例》、《自然災害救助條例》、《傳染病防治條例》等法律法規中均可窺見這一立法目的。

       (一)突發事件應對時,政府具有保障應急物資供應的職責

       在公共衛生事件應對中,政府負有保障應急物資供應的責任。根據法律規定,政府在啟動應急響應之后,可啟用本級人民政府設置的財政預備費和儲備的應急救援物資,必要時調用其他急需物資、設備、設施、工具(《突發事件應對法》第四十九條第五項)。突發事件發生后,國務院有關部門和縣級以上地方人民政府及其有關部門,應當保證突發事件應急處理所需的醫療救護設備、救治藥品、醫療器械等物資的生產、供應;鐵路、交通、民用航空行政主管部門應當保證及時運送。(《突發公共衛生事件應急條例》第三十二條)

       為了確保政府履行這一職責,法律甚至還賦予政府以征用私有財產的權力。(《突發事件應對法》第十二條規定:“有關人民政府及其部門為應對突發事件,可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后,應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的,應當給予補償。”)這意味必要時,人民政府及其部門是可以依法征用相關財產的。

       所以,與常態相比,公共衛生事件發生乃至政府啟動應急響應之后,法律賦予政府直接調配資源的權力,從而會對于公民自由和權利進行一定的限制或者中止。在應對突發事件時,政府可以要求公民提供財產或者服務,但是這一要求可以有三種不同法律性質:其一,屬于公民自愿主動的志愿行為,不需要國家進行補償或者回報;其二,屬于公民履行法律規定的普遍性公共義務,國家應當給予回報;其三,政府應急征用私人財產和服務,政府事后應當予以補償。所以事實上指定特定機構接收社會捐贈應當屬于第一種法律性質的行為。即公民自愿的志愿行為,無償捐贈給政府,并不需要國家進行補償或者回報。

       (二)以接受主體為依據,分為政府部門接受的捐贈和社會組織接受的捐贈

       募捐是慈善組織源于其特性的行為(盡管按照現行法律規定,若開展公開募捐活動的,需獲得政府部門的許可):作為以慈善為志業的組織體,慈善組織擔負著“啟迪心靈、保有希望、維護安全和追求正義”的使命,在面對如此重大的公共衛生事件時,及時回應,就是其價值所在,使命使然。作為社會慈善資源的受托人,實現其價值和功能主要途徑之一便是:募集善款并用于社會公益目的,提升社會福祉。所以政府鼓勵社會捐贈并允許慈善組織依法依規和按照捐贈人意愿開展慈善活動,合理合法。

       法律也規定,政府鼓勵社會捐贈。誠如《突發事件應對法》第三十四條規定:“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈。”詞條規定是指政府或者其部門接受社會捐贈。而《自然災害救助條例》(該法附則規定發生公共衛生事件,需要由縣級以上人民政府民政部門開展生活救助的,參照適用這一條例)規定紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織,依法協助人民政府開展自然災害救助工作,同時國家鼓勵和引導單位和個人參與自然災害救助捐贈、志愿服務等活動。更有意味的是,該條例第二十四條明確規定:“定向捐贈的款物,應當按照捐贈人的意愿使用。政府部門接受的捐贈人無指定意向的款物,由縣級以上人民政府民政部門統籌安排用于自然災害救助(此規定也適用于公共衛生事件);社會組織接受的捐贈人無指定意向的款物,由社會組織按照有關規定用于自然災害救助(此規定也適用于公共衛生事件)。”可見,這條規定將政府部門所接受的捐贈與社會組織所接受的捐贈進行了區分,并明確肯定和尊重社會組織對于其所募集的資金所享有的所有權。

       (三)肺炎防治指揮部公告旨在以政府身份接受社會捐贈,并沒有限制慈善組織的募捐權限

       從目前文件來分析,湖北省和武漢市的肺炎防治指揮部的公告只是指定官方(即政府)接受捐贈的特定機構、接受捐贈的特定物資種類和物資使用的規則,并沒有對慈善組織為武漢疫情開展社會募捐做出任何限制。

       如上所述,這一行為性質應該解釋為呼吁并接受民眾和組織通過自愿的志愿行為,向政府進行捐贈,政府事后無需對此做出補償。而且根據現行法律規定,政府在特殊情況下是可以接受公益捐贈的。(《公益事業捐贈法》第十一條規定:“在發生自然災害時或者境外捐贈人要求縣級以上人民政府及其部門作為受贈人時,縣級以上人民政府及其部門可以接受捐贈,并依照本法的有關規定對捐贈財產進行管理。縣級以上人民政府及其部門可以將受贈財產轉交公益性社會團體或者公益性非營利的事業單位;也可以按照捐贈人的意愿分發或者興辦公益事業,但是不得以本機關為受益對象。”)

       當然需要明確的是,原先發生突發事件之后,是由民政部門設立統一救災賬號接受社會向政府的捐贈。但是2010年玉樹地震之后,為了保證社會捐贈的公開、透明和效率,民政部門不再接收和轉送社會捐贈,充分調動社會組織來發揮作用。2018年機構改革之后,民政部的救災救濟司的職能并入應急管理部,但是根據“三定方案”,應急管理部只負責自然災害、事故災難和社會安全事件,并不負責因公共衛生事件而導致的應急事件應對,后者根據《突發公共衛生事件應急條例》的規定,各級人民政府設立突發事件應急處理指揮部,負責應對突發公共衛生事件應急處理。衛生行政主管部門和其他有關部門在各自的職責范圍內做好突發事件應急處理的有關工作。政府部門設立財政賬戶接受社會捐贈的途徑不再提及。

       于是,湖北省和武漢市肺炎防控指揮部此次以政府部門身份接受社會捐贈時,也就再沒有啟用財政賬戶,而是通過指定地方紅十字會、地方慈善會和特定慈善組織的方式來接受社會捐贈。但是依然屬于政府部門接受社會捐贈的性質。

       (四)允許慈善組織先斬后奏,并要求政府建立協調機制

       與常態下不同的是,在突發事件應對時,向慈善組織的社會捐贈具有以下特性:其一,慈善組織開展募捐活動可以“先斬后奏”。常態下,慈善組織開展募捐活動需要遵守法律規定(包括:須具有開募捐資格、進行募捐方案的備案、如果進行網絡募捐的,還需要到民政部統一或者指定的慈善信息發布平臺發布信息,才可以在其自己的網站上開展募捐活動。)但是在突發事件應對時,需要迅速開展救助時,慈善組織可以先斬后奏:及可以在公開募捐活動開始后十日內補辦備案手續。

       其二,政府應當建立協調機制。《慈善法》第三十條規定:“發生重大自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件,需要迅速開展救助時,有關人民政府應當建立協調機制,提供需求信息,及時有序引導開展募捐和救助活動。”這就是為了避免慈善組織因信息孤島問題而導致慈善資源的不合理配置,確保公平。

       四、對于民政部的社會捐贈歸集政策應做狹義解釋

       鑒于武漢市肺炎疫情嚴重,民政部在重申肺炎防治指揮部的公告時,希望在此基礎上進一步明確相關渠道,因此民政部在湖北省和武漢市肺炎防治指揮部通告(武漢市肺炎防治指揮部和湖北省肺炎防治指揮部分別于1月23日和26日發出通告)基礎上所頒發的文件(1月26日民政部發布《關于動員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》)可作出以下解釋:

       (一)慈善組織需要服從指揮部的安排

       鑒于當前湖北省和武漢市的情況比較緊急嚴重,故要求慈善組織配合湖北省、武漢市等地新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部的安排。這就意味著對于社會捐贈的應急物資,疫情防控指揮部有權進行調集和征用,但是得遵循法定程序;這些應急物資由肺炎防控指揮部統籌使用,包括制定或者授權其他組織制定具體分配方案和分配方式。

       (二)慈善組織為湖北省武漢市疫情防控工作募集款物需要歸集,但是允許進行“定向捐贈”

       慈善組織為湖北省武漢市疫情防控工作募集款物,由湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、湖北省青少年發展基金會、武漢市慈善總會、武漢市紅十字會接收;若為非定向捐贈,則需服從湖北省、武漢市等地新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部的統一調配;若為定向捐贈,則還是應該尊重捐贈人意愿;目前武漢市紅十字會經指揮部同意之后已經修改了關于定向捐贈的相關程序:即捐贈者可以直接與受贈方對接:武漢市紅十字會報請指揮部同意之后,對于定向捐贈作出適當調整,境內外單位或個人如有定向捐贈意愿,可以直接與定向捐贈醫療機構對接,確認后可直接將物資發往受捐單位。事實上,這一關于“定向捐贈”的規定是允許其他慈善組織根據實際情況(尤其是獲得受益人的需求信息之后)開展募捐活動,并直接實施公益項目的。

       (三)以下款物不在歸集范圍之內

       1、慈善組織為湖北省武漢市所募集的、用于疫情防控工作之外的其他慈善活動的款物,不在統一歸集范圍之內。

       2、對于為武漢市之外的其他地區疫情防治工作而募集的款物,也不在歸集范圍之內。當然從邏輯上而言,各地的肺炎防控指揮部也享有在應急狀態下調集和征用應急物資(其中包括社會捐贈物資)的權力。
       
       結論

       現代社會中,突發事件應對已經成為檢驗國家治理體系和治理能力的試金石。一方面,發生突發事件,賦予政府以事急從權的空間,實則為了盡快應對并做出處置,以最大程度減少對于社會經濟的影響,恢復社會秩序,符合社會公共利益考量;但是另一方面,又得小心應對,避免造成對公民的自由和財產權利的不當侵害。

       此次公共衛生事件發生之后,地方肺炎防控指揮部發出公告并非限制慈善組織依法獲得的募捐以及開展慈善活動的權利,而是確定政府部門接受社會捐贈的主體和渠道。所以,重申前方指揮部公告精神的民政部公告也應該按照這一邏輯做出狹義解釋。唯有如此,方能確保政府主導下的突發事件應對時的步驟協調、資源分配公平,避免出現資源配置上“旱澇不均”現象。尤其對于當下形勢最為緊急的湖北省而言,既要兼顧武漢市和武漢市以外地區的資源分配,又要考慮同一地區內不同級別不同專長的醫療機構之間的資源分配,還要衡量急需物資的可持續供給,所以要求社會向政府部門的捐贈相對歸集,并無明顯不當。

       但是需要明確的是,這一要求并不影響公眾和企業向其所選定的慈善組織進行捐贈,也不限制未獲得指揮部指定的慈善組織依法接受社會捐贈并直接開展慈善項目。另外,政府為保障應急防控物資的供應,也可以對于社會組織接受的社會捐贈中的急需物資進行征收,但是需符合法定程序并給予適當補償。

       疫情還在持續,挑戰著我們的智慧和良知。我相信此時此刻,無論是政府部門還是慈善組織,或者專家學者還是眾多民眾,都心系疫情下需要支持和幫助的人們。政府部門出臺這些政策的初心也是為了在總結經驗教訓的基礎上,采取最為理想的方法讓海內外的善心得以順暢地抵達。經過梳理和解釋,我們可以看到突發事件下,統籌資源合理配置確有必要,但是尊重和呵護捐贈者的意愿卻是慈善事業得以持續的原動力,在這個前提下去理解和解釋政策文件,還是能夠找到這一平衡的。

       由此可見,在不擾亂肺炎防治指揮部的安排和統籌的前提下,慈善組織們依然可以接受社會捐贈并實施公益項目,而要打贏這場抗疫戰爭,必須依靠廣大民眾的力量和智慧。慈善組織也要積極參與其中,在做好員工和志愿者安全防護的情形下,去履踐自己的宗旨與使命。

       在我消沉的時候,我常常喜歡讀魯迅的一句話以勉勵自己:“愿中國青年都擺脫冷氣,只是向上走,不必聽自暴自棄者流的話。能做事的做事,能發聲的發聲。有一分熱,發一分光,就令螢火一般,也可以在黑暗里發一點光,不必等候炬火。此后如竟沒有炬火:我便是唯一的光。”盡管如今已不年輕,但是依然喜歡這段話,今天送給所有閱讀此文的讀者。是的,我們都要成為內心光明的人,不負此生。
【鄭重聲明】公益中國刊載此文章不代表同意其說法或描述,僅為提供更多信息,也不構成任何投資或其他建議。轉載需經公益中國同意并注明出處。本網站文章是由網友自由上傳。對于此類文章本站僅提供交流平臺,不為其版權負責。如果您發現本網站上有侵犯您的知識產權的文章請發信至 [公益中國服務中心郵箱]。
0條 [查看全部]  相關評論
項目推薦
"春蕾計劃—護蕾行動"
新長城特困大學生自強項目
瞳愛救助中心
三大語系佛教高僧為香港祈福
壹基金壹樂園項目“益譜匠心”優秀教師支持計劃
“起澄”中國舞 民族文化傳承公益項目
陪你1000次
百特中國·藍色聽診器計劃
小鷹計劃2019(鄉村振興項目)
大愛清塵(關愛塵肺病農民項目)
銀天使計劃(關愛老人項目)
企業郵箱 |  隱私保護 |  客戶反饋 |  廣告合作 |  關于我們 |  聯系我們 |  服務條款 |  網站地圖
? Copyright 2005-2015 Mass Media Corporation
京ICP證060160號 京公網安備110102000421號
版權所有:公益中國網

 
pk10定位胆选 规则 配资平台股海 银川小姐性生活 排列3开奖结果走势 股票融资余额和融资买入 日本女优电影种子 澳洲幸运5开奖直播 体彩20选5 有哪些被虐得很惨的番号 福彩3d杀号定胆金胆 黑龙江十一选五 上原亚衣无码 ed2k迅雷 欧美a片人与兽 山东11选5视频直 红牛策略配资 掘金vs步行者 十一选五